Caracteriza-se ato ímprobo a utilização de certidão falsa de tempo de serviço para obtenção de aposentadoria

A obrigação do servidor de se portar com honestidade e lealdade perante a instituição pública permanece mesmo no momento do pedido de aposentadoria, caracterizando ato de improbidade a conduta de forjar, através de despachante, documentação com dados inverídicos. Processo: 0029902-81.2001.4.01.3400/TRF1

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TRF1 deu parcial provimento ao recurso do MPF

O Ministério Público Federal apela da sentença, que julgou improcedente o pedido do ente público em ação civil pública, extinguindo o processo com exame de mérito, por ato de improbidade administrativa ajuizado contra um servidor público que apresentou certidão falsa de tempo de serviço para ser averbada no Banco Central do Brasil (Bacen) com a finalidade de concessão de aposentadoria por tempo de serviço. Com razão, pois, o Colegiado considerando praticado o ato ímprobo que atentou contra os deveres de honestidade e de lealdade às instituições, ocasionando lesão ao patrimônio público, deu parcial provimento à apelação do MPF e condenou os apelados ao pagamento de multa civil fixada em R$ 8.000,00 para cada réu, uma vez que o erário já foi ressarcido.

Vejamos:

Firmo, de início, que a Lei 8.429/1992 não contém norma expressa a respeito do reexame necessário da sentença, em ações de improbidade administrativa. O mesmo ocorre com a Lei 7.347/1985, da ação civil pública.

A existência de remessa de ofício da sentença regula-se, na espécie, pelo art. 496, I, do Novo Código de Processo Civil, o qual determina a sujeição ao duplo grau de jurisdição da sentença proferida contra a União, o Estado, o Distrito Federal, o Município e suas respectivas autarquias e fundações de direito público.

PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REMESSA OFICIAL. AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL. NÃO CONHECIMENTO.

Não é de se conhecer da remessa oficial em sentença que, em ação de improbidade administrativa, julga improcedente o pedido, ante a ausência de previsão específica na Lei 8.429/92 acerca de tal instituto, bem assim porque o caso dos autos não se enquadra em nenhuma das hipóteses do art. 475 – CPC. Precedentes do STJ e do TRF/1ª Região.

Omissis.

(TRF1. REO 2006.38.09.003434-0/MG, Quarta Turma, Rel. Des. Federal Olindo Menezes, e-DJF1 de 15/04/2014, p. 1.597)

PROCESSO CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE. AUTOR: MUNICÍPIO. INDEFERIMENTO DA INICIAL. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. REMESSA OFICIAL.

“A Lei 8.429, de 1992, não prevê remessa de ofício em ação por improbidade administrativa”. Inexistência, na hipótese, de condenação de pessoa de direito público (v. CPC, art. 475, II). Não conhecimento da remessa.

Omissis.

(TRF1. REO 2005.37.00.006308-2, Terceira Turma, Rel. Des. Federal Tourinho Neto, DJU, II, de 10/08/2007, p. 42).

Não conheço da remessa oficial em sentença proferida em ação de improbidade administrativa, já que inexistente a adequação do caso ao art. 496, I, do Novo Código de Processo Civil.

Superado o ponto, passo a tratar do recurso de apelação do Ministério Público Federal.

Conheço do recurso interposto pelo MPF, ora apelante, pois preenchidos os requisitos de admissibilidade e trato, primeiramente, da pretensão veiculada no âmbito do agravo retido, por meio do qual a Procuradoria da República objetiva que sejam valorados como informantes os depoimentos dos servidores do Banco Central envolvidos em situações análogas colhidos nos autos, dado o seu possível interesse direto no desfecho do processo.

Segundo preceituava o §3º, do art. 405 do Código de Processo Civil de 1973, são suspeitas as testemunhas que possuam interesse na solução do litígio, o que, a meu sentir, não se afigura presente pelo só fato de os servidores ouvidos terem prévias ações sobre fatos semelhantes, as quais, inclusive, já se achavam julgadas e encerradas à época da audiência de instrução e julgamento deste feito.

Portanto, o interesse direto de que cogitava o antigo Código de Ritos era na própria causa em julgamento e não em múltiplos processos outros que eventualmente tenham similaridades.

Não vislumbro, assim, irregularidade nas assentadas, tendo sido correta a postura de oitiva das pessoas arroladas como testemunhas compromissadas do Juízo.

Passando ao mérito recursal propriamente dito, eis que a Lei de Improbidade Administrativa, que regulamentou o disposto no art. 37, § 4º, da Constituição da República, tem por finalidade impor sanções aos agentes públicos incursos em atos de improbidade nos casos em que: a) importem em enriquecimento ilícito (art. 9º); b) causem prejuízo ao erário (art. 10); e c) atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11), aqui também compreendida a lesão à moralidade administrativa.

Todavia, não são todos os atos administrativos ou omissões que colidem com a imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições que dão azo ao enquadramento na Lei de Improbidade Administrativa. A má-fé, caracterizada pelo dolo, comprometedora de princípios éticos ou critérios morais, com abalo às instituições, é que deve ser penalizada, abstraindo-se meras irregularidades, suscetíveis de correção administrativa.

No caso vertente, o ora apelante (MPF), na petição inicial da precitada ACP, assim consignou:

“– (…) ANTÔNIO AURI PAIVA, a fim de obter vantagem indevida – qual seja o benefício da aposentadoria sem ostentar, ainda, os requisitos necessários –, valeu-se de documento público (certidão de tempo de serviço do INSS) ideológica e materialmente falos, utilizando-o na instrução do requerimento de aposentadoria, vindo a obter, efetivamente, a ilícita vantagem no período de Setembro/97 a Novembro/99.

– Tal documento falso – assim como os demais utilizados por outros servidores do Banco Central à mesma época –, conforme apurado nos procedimentos instaurados no âmbito do INSS e do Banco Central, além de diversos Inquéritos Policiais Federais, foi forjado pelo 2º suplicado GESSÉ ALVES DE ARAÚJO, o qual fora contratado por ANTÔNIO AURI PAIVA para providenciar, na qualidade de procurador constituído (fl. 12), o reconhecimento de tempo de serviço junto ao INSS.

…………………………………………………………………………………………………………

De acordo com o apurado no procedimento em referência, e na conformidade de tudo quanto foi aqui exposto, pode-se afirmar, sem sombra de dúvidas, que os réus ANTÔNIO AURI PAIVA e GESSÉ ALVES DE ARAÚJO (‘a par da apuração, já em curso judicial, das condutas penalmente tipificadas’), violaram os deveres de honestidade, legalidade, lealdade à Administração Pública, praticando atos de improbidade que atentam contra os princípios já mencionados, e logrando obter vantagem pessoal indevida em razão do exercício do cargo público (de que é investido o primeiro Réu), causando, ainda, lesão ao erário, tornando-se, assim, incursos nas sanções civis e políticas previstas nos Artigos 9º, 10º e 11 c/c art. 12, Incisos I, II e III, combinados com os artigos 1º, 2º, 3º e 21, I todos da Lei n. 8.429/92 e, eventualmente, 134 da Lei n. 8.112/90″ (fls. 8 e 23 – destaques no original).

Como se pode ver, o apelado Antônio Auri Paiva, segundo o MPF, se valeu de documento público ideológica e materialmente falso, valendo-se de despachante que concorreu para a falsificação de documentos utilizados por outros servidores do Banco Central.

Já no âmbito deste processo, o Superior Tribunal de Justiça afastou a pré-compreensão da sentença de que qualquer ato estranho à competência usual do agente não pode ser punido nos termos da Lei nº. 8.429/92, determinando, no entanto, que seja analisada a prática de ato ímprobo à luz do contexto probatório existente nos autos. O voto condutor do acórdão destacou que:

“(…), a meu sentir, não há necessidade de que o ato tipificado no art. 11 da LIA ocorra no exercício da competência funcional própria do agente público, sendo bastante, para sua configuração, que haja se desenrolado no âmbito e em desfavor da instituição pública a que vinculado o servidor. Noutros termos, o ato de improbidade poderá, sim, materializar-se fora do exercício das atribuições inerentes à função do agente implicado.

É o que se extrai da combinação do art. 1º com o art. 11 da Lei 8.429/92.

(…).

Ora, o ato imputado ao recorrido Antônio Auri Paiva, qual seja, apresentação de certidão materialmente falsa do INSS para obter, como de fato obteve, aposentadoria junto ao órgão estatal em que funcionava (Banco Central do Brasil – BACEN), fere, em tese, aos mais básicos deveres de honestidade e de lealdade para com as mencionadas instituições, em franca violação aos princípios reitores da Administração Pública”.

Ante as balizas firmadas pela Corte Superior e cotejando os elementos fáticos, reputo que as provas colhidas ao longo da instrução revelam não existir dúvida quanto à utilização de certidão de tempo de serviço falsa, por parte do apelado Antônio Auri Paiva. A ilicitude se desenrolou através da contratação, na pessoa do segundo apelado, de despachante/contador, responsável por obter documentação inidônea, posteriormente apresentada ao Banco Central do Brasil.

Ao tempo da apuração administrativa, a versão do apelado Antônio Auri Paiva foi a de que havia trabalhado sem registro formal para a empresa ECISA – Engenharia Comércio e Indústria S/A, de julho de 1966 a dezembro de 1998, tendo o despachante contratado (segundo apelado) se comprometido a regularizar esta pendência perante o INSS. Disse o apelado Antônio Auri, ainda, que não desconfiou da inidoneidade da certidão ou mesmo da pessoa do despachante, que seria conhecido neste tipo de atividade (fl. 92 do processo apenso).

Em declaração de fl. 136, a empresa ECISA manifestou que não reconhecia o Sr. Antonio Auri Paiva como sendo seu empregado, haja vista que este laborou apenas como “aprendiz de auxiliar de escritório (auxiliar)”. De mais a mais, a empresa deixou claro que a anotação em CTPS apresentada era falsa.

Em Juízo, verificou-se que: i) outros servidores haviam contratado anteriormente o despachante Gessé; ii) a importância recebida pelo apelado foi integralmente restituída ao Banco Central (fl. 233); iii) todas as pessoas aposentadas por Gessé tiveram os seus benefícios cassados e utilizaram-se de tempo fictício.

As provas carreadas atestam a ocorrência dos fatos conforme narrados pelo Ministério Público, e, uma vez induvidosa a materialidade, cabe inquirir acerca da existência de elemento subjetivo voltado à prática de ato de improbidade.

É entendimento corrente o de que o fim buscado pela Lei de Improbidade Administrativa é a punição dos atos de corrupção e desonestidade, incompatíveis com a moralidade administrativa.

A configuração do ato de improbidade não pode acontecer com a presença simples de uma das hipóteses elencadas nos artigos 9º, 10 e 11, da LIA. É imprescindível a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo genérico para os tipos previstos nos artigos 9º e 11 e, ao menos, pela culpa grave, nas hipóteses do artigo 10. Vale dizer: a improbidade administrativa não se caracteriza por meio de responsabilização objetiva dos agentes públicos (STJ. MS 16385/DF, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, Primeira Seção, DJe de 13/06/2012).

Tenho que o elemento subjetivo, o dolo genérico, necessário à configuração do ato de improbidade administrativa veio bem delineado pelo relatório da Comissão processante na seara administrativa, senão vejamos o que consta à fl. 197 do volume apenso:

“O servidor, s.m.j., não apresentou a esta Comissão nenhum início de prova material de que haja trabalhado na cantina ou de que o tenha apresentado ao despachante – o que faz irrecusável e irreprochável a conclusão de que ele, em princípio, não lograria sucesso em nenhuma justificação administrativa junto a autarquia previdenciária e nem poderia se dizer em erro perante o multicitado despachante. Repita-se: se ele não forneceu ao Senhor Gessé a prova material reclamada pela lei e pela jurisprudência, quando recebeu dele uma CTS, como não poderia achar que estava diante de documento evidentemente destituído de valor legal?”.

O trecho acima reproduzido deixa claro que, a todo tempo, o apelado Antonio Auri Paiva agiu com má-fé e dolo de fraudar o regime previdenciário do Banco Central do Brasil, porquanto, ainda que tivesse uma ideia difusa de que trabalhou na cantina da empresa ENCISA, sabia que o vínculo não era registrado em CTPS, nem diretamente vinculado àquela pessoa jurídica.

Então, ao contrário do quanto afirmado pela sentença recorrida, houve prática de ato que violou os deveres de honestidade e moralidade com a coisa pública, de modo diferente daquele vivenciado por quem frauda o RGPS, afinal existia relação laboral entre o apelado e o Banco Central do Brasil, impondo-se o comportamento leal e de boa-fé também no momento de cessação do vínculo.

Firmada a ocorrência de ato de improbidade cometido por servidor público, reabre-se a possibilidade de responsabilização do despachante Gessé, réu que se quedou inerte ao longo de toda tramitação do feito, deixando de contestar, embora tenha sido citado. Não há, pois, dúvida quanto à sua colaboração decisiva para a apresentação de documentos fraudulentos perante o Banco Central do Brasil.

Por tudo que foi exposto, considero configuradas as hipóteses dos arts. 10 e 11, caput, da Lei nº. 8.492/92, tendo em conta a prática de ato ímprobo que atentou contra os deveres de honestidade e lealdade às instituições, ocasionando lesão ao patrimônio público, nos dizeres do próprio Min. Relator Sérgio Kukina no bojo do REsp 1.320.689/DF, fls. 469/471, in verbis:

“Ora, o ato imputado ao recorrido Antonio Auri Paiva, qual seja, apresentação de certidão materialmente falsa ao INSS para obter, como de fato obteve, aposentadoria junto ao órgão estatal em que funcionava (Banco Central – BACEN), fere, em tese, aos mais básicos deveres de honestidade e de lealdade para com as mencionadas instituições, em franca violacao aos princípios reitores da Administração Pública”.

Quanto às penas aplicáveis à conduta praticada, é cediço que elas devem guardar proporcionalidade com a situação concretamente analisada e ainda com o que já foi pago pelo servidor.

Resta como incontroverso nos autos que os valores foram devolvidos ao erário, procedendo-se ao desconto no contracheque de Antônio Auri Paiva. Tenho ainda que se tratava de servidor em vias de desligar-se do vínculo com a administração e que, ademais, promoveu a inserção de curto vínculo em CTPS, de forma que não se pode apená-lo em descompasso com tais circunstâncias.

Atento a estes parâmetros, por notar que não há mais exercício de função pública, tendo ocorrido provável aposentadoria, que o erário já se encontra ressarcido e que se mostra por demais gravosa a hipótese de suspensão de direitos políticos, considero condizente com a conduta a imposição de pena de multa, que, em respeito à proporcionalidade, arbitro, de logo, no patamar de R$ 8.000,00 (oito mil reais).

ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INAPLICABILIDADE DA LIA AOS AGENTES POLÍTICOS. DANO AO ERÁRIO. EMPRESA CONTRATADA PARA EXECUÇÃO DA OBRA. REALIZAÇÃO DIRETA PELA MUNICIPALIDADE, COM O DESVIO DOS RECURSOS. REDUÇÃO DO VALOR DA MULTA CIVIL.

Omissis

A multa civil da lei de improbidade não tem caráter indenizatório, senão de um plus punitivo do agente, que deve ser aplicado com razoabilidade, evitando o excesso desnecessário, circunstância que, na hipótese, aconselha a redução da penalidade para 10% (dez por cento) do valor do dano.

Provimento parcial da apelação.

(TRF1. Numeração Única: 0009269-62.2005.4.01.3900; AC 2005.39.00. 009279-7/PA; Segunda Seção, Rel. Des. Federal Olindo Menezes, e-DJF1 de 12/12/2013, p. 263 – destaques nossos).

Ante o exposto, não conheço da remessa necessária e nego provimento ao agravo retido interposto pelo Ministério Público. Quanto ao mais, dou parcial provimento à apelação do MPF, para reconhecer a prática, por parte dos apelados dos atos de improbidade previstos nos artigos 10 e 11, caput, da Lei nº. 8.429/92, condenando-os no pagamento de multa civil fixada em R$ 8.000,00 (oito mil reais) para cada réu.

Ressalto que os valores devem ser corrigidos segundo o Manual de Cálculos da Justiça Federal, a contar da sessão de julgamento da apelação, ficando, de logo, afastada a condenação em honorários advocatícios (Cf. STJ – 1ª Seção, Recurso Especial nº 895.530 – DJ 18/12/2009).

Fonte: 0029902-81.2001.4.01.3400 TRF1

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